Изменение системы губернского правления в 1719 – 1775 году

58



	Министерство образования и науки Российской Федерации

	Федеральное государственное автономное образовательное учреждение 

	высшего образования

	КАЗАНСКИЙ (ПРИВОЛЖСКИЙ) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

	ИНСТИТУТ  МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ, ИСТОРИИ И ВОСТОКОВЕДЕНИЯ

	КАФЕДРА ИСТОРИИ ТАТАРСТАНА, АРХЕОЛОГИИ И ЭТНОЛОГИИ

	46.03.01- История

	Профиль: История и культура тюркских народов

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

	Административно-территориальное устройство и административная власть в Казанской губернии в XVIII веке



Работа завершена

«___»_________2017 г.		___________          А.Р. Курбанов





Работа допущена к защите:

Научный руководитель

к.и.н., доцент

«___»_________2017 г.		___________           А.А. Гатин





Заведующий кафедрой

д.и.н., доцент

«___»_________2017 г.		___________	      А.Г. Ситдиков





Казань – 2017

Содержание

Введение 												

Глава I Эволюция системы управления Казанской губернией в XVIII веке

§ 1. Система управления Казанской губернией в конце XVII в начале XVIII века	

§ 2. Изменение системы губернского правления в 1719 – 1775 году

§ 3. Казанская губерния после областной реформы Екатерины II 

Глава II Губернская администрация и административно – территориальное деление Казанской губернии в XVIII веке

§ 1. Деятельность Казанских губернаторов: от Апраксина Петра Матвеевича до Платона Степановича Мещерского			

§ 2. Административно-территориальная динамика Казанской губернии в XVIII веке

Вывод											

Список использованной литературы и источников			







































Введение



В последнее время наблюдается возрастание интереса общественности и научного сообщества к проблеме административных реформ в России, в том числе к опыту дореволюционной России. Казанскими учеными ведется исследование истории становления и развития органов управления Казанской губернии. Обращение к истории, углубленное внимание к прошлому – одна из характерных черт любой эпохи. В первой четверти XVIII века в России была проведена серия реформ, связанных с именами и деятельностью Петра I и Екатерины II. Преобразования охватили сферы государственного управления, военного дела, промышленности, торговли, быта. Это была первая в истории страны масштабной модернизации. Все реформы Петра и Екатерины коснулись и Казанского края. Территория края, которая ранее управлялась особым приказом Казанского дворца, в 1708 г. вошла в состав вновь организованной Казанской губернии. Даже если исследованием губернских реформ занимались многие видные деятели, в данной работе мы старались скомпоновать все реформы, проведенные Петром и Екатериной в этой сфере. Так как, до этой поры мы не наблюдали подобных трудов. Полноценных трудов про то, как были проведены и каким изменениям привели эти реформы, в Казанской губернии мы не наблюдаем. В этой работе мы старались более подробно описать все события, произошедшие в Казанской губернии за период реформ. В целом, данная тема до сих пор остается недостаточно изученной.

Целью данной работы является изучение областных реформ и изменений, к которым они привели, а так же исследовать ход реформы в Казанской губернии, рассмотрев деятельность Казанских губернаторов и их деятельность.

В соответствии с поставленной целью определяются следующие исследовательские задачи:

– рассмотреть губернские реформы Петра I 1708, 1719 года и Екатерины II 1775;

–  изучить деятельность губернаторов Казанской губернии;

– проанализировать территориально административное устройство.

Объектом исследования в данной работе являются деятельность государства по организации управления губерниями в XVIII веке. 

Предметом исследования данной работы являются административная система и деятельность губернаторов Казанской губернии в XVIII веке.

В ходе работы были использованы следующие методы исследования: общие теоретические и эмпирические (аналогия, обобщение, сравнение, анализ). Из специальных методов использовался сравнительно-исторический метод.

Хронологические рамки данной исследовательской работы охватывают период с конца XVII века, и, продолжая весь XVIII, так как нам следовало бы разобраться в предпосылках проведения данных реформ. А в самом XVIII проводятся в жизнь изучаемые нами реформы.

Территориальные рамки данной работы охватывают территорию Казанской губернии в ее границах начала XVIII века, когда она имела наибольшую территорию, с учетом изменений, последовавших в более позднее время. 

Степень изученности. Важно отметить, что до настоящего времени данная тема остается недостаточно исследованной. Нам не удалось найти специальных трудов, посвященных истории административных органов и их деятельности в Казанской губернии в XVIII веке, в то время как гораздо лучше изучены органы управления и деятельность казанских губернаторов XIX - начала ХХ веков. Это тем более удивительно, так как по изучаемой нами теме довольно много источников, особенно касательно непосредственно реформ Петра I и Екатерины II. Для полного отражения картины того времени мы использовали статьи Евгения Долгова, Искандера Гилязова, которые изучали данный период. Кроме того отдельные авторы изучали губернские и областные реформы в общероссийском масштабе.

При изучении данной темы выявлено большое количество материалов. Исследуя данную проблему, мы можем опираться на труды таких личностей, как: Богословский М. М., который был специалистом в области изучения реформ Петра I, Милюков П. Н., занимавшийся процессом проведения реформ Петра I, Дитятин  И. И., изучавший устройство и управление губернских городов, Пупарев А. Г., рассматривавший деятельность казанских губернаторов, Андреевский И. Е. работавший над изучением истории наместников, воевод и губернаторов,  Лохвицкий А. В., рассматривавший правительственные учреждения. 

Дипломная работа включает в себя введение, две главы, разделенные на пять параграфов, заключение, список использованных источников и литературы.

































ГЛАВА 1 Глава I Эволюция системы управления Казанской губернией в XVIII веке 



§ 1. Система управления Казанской губернией в конце XVII в начале XVIII века



Губернская реформа, введенная указом Петра I от 18 декабря 1708 года, стала первой попыткой кардинальных административных реформ в  России. Учрежденные Петром первые губернии, в сущности, были созданы из подготовленного в XVII веке материала рядом частных распоряжений, каждое из которых имело свою ближайшую практическую цель. Поэтому изучение частных распоряжений, лучше всего помогает выяснить происхождение и задачу областной  реформы 1708 года. 

	Характерной для этой реформы чертой предоставляется, прежде всего, то обстоятельство, что термин «губернатор» появляется раньше «губернии». В первый раз слово «губернатор» встречается нам в переписке Петра с Ф. М. Апраксиным в 1694 году. Увлекаемый своими морскими забавами, Петр отпросился у матери в  Архангельск, единственный морской порт тогда в России. В литературе справедливо указывалось на то, что «купеческая гавань и иноземная слобода Архангельска довершали ту эмансипацию Петра от старого московского этикета, которую начала немецкая слобода Москвы». Русский царь оделся в английский морской костюм, усердно начал учиться по-голландски и неменее усердно уснащал свою речь иностранными словечками. В числе этих слов является и интересующий нас термин архангельского воеводы, он зовет не иначе, как minhergubernor (или  guvernuer) Archangel, точно так же как корабельных плотников – не иначе как «шхип-тиммерманами». Очевидно, в данном случае термин «губернатор» есть простой перевод русского слова «воеводы»,  употребленный Петром, вероятно, вслед за окружившими его иностранцами. Однако же, употребляемый  по отношению не ко всем, а именно к этому воеводе, губернаторский титул уже здесь приобретает характер почетного отличия. Друг и родственник царя, при том его сверстник по латам, 22-летний Апраксин попадает в воеводы Архангельска (во время поездки 1693 года) специально за тем, чтобы исполнить личные поручения Петра по кораблестроению и наблюдать за ходом начатых при царе работ. Никакого расширения компетенций, кроме вытекающего из этого поручения, очевидно, здесь не связывается с губернаторским титулом. Съездив после смерти матери (январь 1684 г.) еще раз в Архангельск, но уже в следующем 1695 году, Петр переносит свое внимание на противоположенную сторону – на Азов и на построение воронежского флота. 	

	В 1700  году Апраксин получил новое назначение – заменить уличенного во взятках Протасьева и заведовать вновь учрежденным в Воронеже Адмиралтейским приказом.

	Переменив звание «губернатора» на звание «адмиралтейца», Апраксин заслуживал однако губернаторского звания гораздо более здесь, чем в Архангельске, так как под его ведомством формируется настоящая губерния. Местом судостроения сделаны города, лежавшие на Дону. Тотчас после учреждения Адмиралтейского приказа, именно приказом 21 го марта 1700 года, все эти города были переданы из Разряда в новый приказ.

	По указу 25-го января 1704 года и в финансовом отношении эти города перешли из ведения центральных учреждений в ведение местной власти, а именно Воронежского приказа Адмиралтейских дел. Почти одновременно с образованием этого Воронежского ведомства – «городов приписанных к корабельным делам» является по указу 27 июня 1700 года отдельно ведомство азовское:, «города, приписанные к строению гавани на Таганроге». Сюда припасены города, ведавшиеся в финансовом отношении Большим Дворцом, в том числе и Тамбов, отчислены когда-то на этом основании от Белгородского полка обратно в Приказной стол Разряда; к этой группе присоединена в 1701 г. соседняя группа низовых городов симбирской черты. Оба ведомства подчинены одинаково «адмиратейцу» Ф. М. Апраксину.

Мы видели «губернатора» без губернии в Архангельске, и губернию без губернатора в Азове и Воронеже, теперь то и другое название соединяются в ведомстве другого любимца Петра А. Д. Меньшикова. Взяв Нотебург, Петр назначает его «губернатором» этой крепости; с занятием устью Невы он становится губернатором Петербурга, затем Ингрии и Карелии, наконец, Эстляндии. 

Что касается его территориального ведомства, оно представляет для нас особый интерес в том отношении, что на этот раз мы имеем дело не со старой русской теорией, а со вновь завоеванным краем, имевшим раньше свои областные учреждения и впервые заставившим русское правительство познакомиться ближе с западными образцами областной организации. 

Территориальное ведомство Меньшикова не ограничилось завоеванным краем. Уже 1 сентября 1703 года были присоединены к нему «всякие доходы» Олонец, Пошехонье, Белоозеро и Каргополь. Причина присоединения ясна из самого указа об этом: названные города приписывались к Олонецкой верфи. Здесь, таким образом, учреждался новый местный центр, независимый от Петербурга, как Азов от Воронежа, хотя подчинявшийся как и там, одному начальнику. 

Новый и весьма тяжелый толчок дан был устройству губернии дальнейшими военными событиями. После наступательный действий 1702-1705 года приходилось перейти к оборонительным. В виду предстоявшего движения Карла необходимо было прежде всего укрепить западную границу на всем ее протяжении, так как направление, которое мог принять шведский король оставалось не известным. Одновременно с усиленной обстройкой Петербурга и поспешным укреплением московского Кремля, Петр спешил укрепить сухопутную границу и линию Днепра – в тех его местах, в которых он принадлежал России – в Смоленске и Киеве. В самом начале 1706 года Петр приказывает устроить из Смоленска до Пскова непрерывною засечную линию; для устройства вала и засеки в Псков  посылается особое лицо, обер-комендант Кир. Нарышкин, который заведует также управлением Пскова и организацией местных войск. Из позднейших столкновений с Курбатовым видно, что он распоряжается и местными доходами, даже ратушскими. Смоленский воевода получает также приказание помогать Нарышкину, распоряжаться средствами подчиненного ему края, не сносясь с московским приказом, в Смоленске также организуется местный корпус, туда посылаются войска, оружие, воеводу приказано выслать к армии в смоленскую шляхту, строить суда и пр.  Мы знаем, что доходы княжества смоленского и прежде расходовались на месте, теперь в виду экстренных нужд военного времени, стала только еще слабее связь воеводы с приказом: уничтожение этой связи было единственным шагом, который оставалось сделать, что бы превратить местный военно-финансовый округ в губернию. 

Почти так же мало пришлось сделать изменений, что бы превратить в том же 1706 году в губернию старое ведомство Белгородского (и Севскаго) полка. Здесь только, под давлением той же необходимости укрепить границу, передвинуть быль, и то не сразу, местный центр из Белгорода в Киев. Летом 1706 года Петр сам был в Киеве и распорядился его укреплением. В начале 1707 года встречаем важное приказание Стрешневу: Киев и прочие замки в черкасских городах, в некоторых наши воеводы (то есть очевидно, ведомство Малороссийского приказа: Чернигов, Нежинь, Переяславль, города на реке Самаре), - припишите к Белугороду…

	В то же время, как необходимость укрепления западной окраины заставила передать распоряжение местными ресурсами в руки местной администрации, и на юге восточной окраины произошли события, имевшие впоследствии тоже расширение полномочий местной военной власти. Осенью 1705 года начался астраханский бунт, для усмирения которого Петр послал войска под начальством фельдмаршала Шереметьева; с ним был послан так же П. М. Апраксин, брат «адмиралтейца», бывший ладожский воевода. Отправив в Астрахань Шереметева, Петр 1-го февраля 1706 года распорядился: «во всех низовых городах, которые ведомы в Казанском приказе, ведать податями и сбирать, таки и сыматься оные или паки наложить – ради нынешнего там смятения Астраханского» Никите Кудрявцеву. «И сие чинить ему, смотря по времени, месту и людям, и всячески тщиться, что бы утешить, и не откуда для сборов податей указу ничьего не слушать». Этот указ завершал ту эмансипацию казанского ведомства от казанского дворца. После усмирения астраханского бунта (весной 1706 г.) Петр и туда назначает своего доверенного человека и передает ему также военно-финансовую  власть над местным округом. Еще в декабре Петр пишет Стрешневу, «в Астрахань, выбрав кого человека доброго воеводою, надо послать немедленно; а мне кажется лучше нет Петра Матвеевича Апраксина, понеже он без дела». 4-го марта 1707 г. новый воевода уже получает в своем округе полную финансовую компетенцию; велено передать в его ведение изъ Ратуши «Астраханска таможенные, кабацкие и прочие тамошние (деньги)».

Таким образом, военные обстоятельства1706 г. выделяют еще три центра (к прежним двум: Петербургу с Оленцем и Азову с Воронежем) местной военно-финансовой власти: Смоленск, Киев, Казань с Астраханью. 

Резюмируя все сказанное выше, мы приходим к следующим заключениям: реформа это была подготовлена еще в XVII веке, двумя параллельными процессами финансовой и военной концентрации и соответственным развитию этих процессов разрушением старой приказной системы Московского государства. Военные события первого десятилетия XVIII века чрезвычайно ускорили темп этих процессов и завершали образование нового и разрушение старого порядков. Когда под влиянием этих событий основные черты реформы уже были осуществлены рядом отдельных распоряжений появилось для нее и теоретическое основание, хотя и весьма еще не ясное.	

	Рассматриваемая с этих трех точек зрения, как завершение старинной эволюции московских учреждений, как последствие северной войны, даже как подражание иностранным порядкам, реформа 1708-1711 года не носит в себе ничего индивидуального, ничего, вызванного капризом законодательства. Но необходимо указать и четвертую точку зрения, которая станет яснее только впоследствии, и с которой не столько цель, сколько средства, выбранные для осуществления реформы, носят более индивидуальный, случайный, временный характер. В момент первого учреждения губернии как мы уже намекали, у Петра не было постоянной резиденции, старая столица переставала быть ею, - новая еще не сделалась столицей. Этот переходный момент отразился на реформе 1708-1711 гг. совершенным равнодушием Петра к судьбе центральных учреждений. Но равнодушие это также только до известной степени выражает индивидуальное настроение законодателя. Мы по крайней мере, склонны видеть в нем отдельное последствие того антагонизма, который мы не раз наблюдали между финансовой централизацией и образованием военных округов. Или то, или другое, или центральные учреждения, или областная: так поставлен был вопрос истории русских учреждений XVIII века, в таком виде получил его Петр и всего ярче выразил тождество своего взгляда со старой постановкой в известном нам письменном диалоге с обер-инспектором ратуши. Ничего нет лучше «единособранного правления», единства администрации, твердил Курбатов. «Ничего нет хуже отсутствия этого единства в областной администрации», - возражал ему Петр. Ничего нет легче, сказал бы на это обоим современный специалист по государственному праву. Как примерить выгоды того и другого единства, вовсе не исключающих друг друга в сущности. Специалист был бы прав, конечно, но и Петр был прав по своему, - прав, по крайне мере в том смысле, что при существовавшей приказной системе центрального управления совместить его с правильной организацией местных центров было невозможно. Исход из этой неразрешимой дилеммы суждено было найти только с помощью европейской камеральной науки и практики. 

После всех известных нам частных распоряжений, по-видимому, ничего не оставалось сделать для учреждения губернии, кроме простой систематизации этих распоряжений их на всю Россию. В действительности, однако, губернская реформа 1708-1711 года имеет свою историю, которая до сих пор была не рассказана. История эта поучительна, потому что показывает, как мало, все-таки, оказалось подготовленным к реформе правительство Петра, через какую цепь недоразумений пришлось ему пройти, вследствие простого отсутствия необходимых для реформ сведений, как мало, наконец, было общего между известным нам отчасти планом реформы и ее осуществлением на практике. 

Первая общая мера для учреждения губернии принята была Петром в конце того 1707 года, к началу которого относится введение нового образца губернских учреждений в Ингерманландской губернии,- именно в тот приезд Петра в Москву (5-го дек 1707 года) который по сообщению Витворта. Сопровождался такой лихорадочной деятельностью самого царя и ежедневно собираемых им советов. Следы этих сообщений сохранились в ряде указов, приводить которые в исполнение должна была Ближняя Канцелярия.  Так как Петр оформил на этот раз заседание боярских съездов при Ближней канцелярии, потребовать введение письменных протоколов и заведя регулярные съезды «министров» (трижды в неделю), то и решение боярской консилии по указам Петра так же сохранились до нашего времени. В числе указов Петра этого времени (18-го декабря 1707 г) находится и известное распоряжение об учреждении губерний: «роспись города частями, кроме тех, которые в 100 верстах от Москвы,- к Киеву, Смоленску, Азову, Казани, Архангельскому. Как видим, назначает в указ уже ранние намеченные центры военных округов. Об Игерманландской губернии, как уже сформировавшейся, он при этом вовсе не упоминает; может быть, по подобной причине не упоминает и о Сибирской. В протоколе Ближней канцелярии против этого указа находим и министерскую резолюцию, хотя столь же почти лаконичную, и как и сам указ: «расписаны губернии к Москве, к Петербургу, к Киеву, к Смоленску, к Архангельскому городу, к Казани, к Азову, к Сибири – итого на 8 губерний». Очевидно после этого определения боярской консилии, распоряжение Петра было передано уже в следующий , уже более определенной редакции:, великий государь указал.. в своем Великороссийском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к ним расписать города». К сожалению, мы не знаем, когда именно произведено распределение городов между губерниями. Предыдущее изложение уже подготовило нас к тому, что в этом распределении мало нового. Действительно, рассматривая состав отдельных губерний, мы найдем,  что роспись 1708 г. почти ограничивалась тем, что санкционировала существующий состав военно-финансовых округов.

К ведомству губерния присоединила, весьма возможно, впервые по росписи 1708 года, три города из старой Новгородской чети (Нижний, Арзамас и Гороховец), три из Костромской (Муром, Ельтма, и Кадом), один из Галицкой, один из большего дворца (Балахна) Вязники. Как видим, едва мы вступаем в старинную область чете, сейчас же обнаруживается полная неподготовленность предварительной группировке: города присоединяются к губернии по водным путям сообщения: по Волге до Юрьевца, по Оке до Касимова, по Князьме – до Вязников, по Мокше до Темникова.

В начавшемся задолго до Петра процесс сближения России с западом первая четверть XVIII века была только одним из моментов, правда крупнейшим по значению, но не первым и не последним, реформа занимала только одну из ступеней в длинном хронологическом ряде заимствований с Запада. Издавна еще это европейское влияние получило двоякий характер, касаясь обеих сторон жизни и материальной и духовной. Общественные постройки, вооружение, организация войска, промышленность, частная житейская обстановка – таковы были стадии, проходимые последовательно Западным влиянием в материальной сфере до Петра. В петровскую эпоху примкнуло новое звено к этой цепи: заимствован был механизм государственных учреждений.

Именно в этом заимствовании заключается оригинальность реформы Петра, ее отличие от предыдущих моментов западного влияния. Всеми иными своими сторонами реформа имела только значения развития, усиления темпа предыдущих явлений, какое бы из нововведений Петра мы не взяли: переустройство армии, меры по развитию промышленности и торговли, насаждение образовании, даже устройству флота – всему этому можно найти антецеденты в московской Руси XVII века. Только заимствование иностранных административных и судебных учреждений и введение их в России было действительно новым, оригинальным явлением петровской эпохи, резко отличавшим ее от предыдущего века. Со времени Петра заимствование учреждений были не редки в нашей истории, но при Петре они начались впервые. В том, что это была первая попытка пересадки чужеземного правительственного механизма на родную почву, можно видеть заранее причины ее неудачи, но в том что это попытка не была последней, что она начала собою ряд других боле успешных и плодотворных, можно находить интерес к подробному изучению.

Эпохой заимствования иностранных учреждений было, главным образом, только последнее десятилетие царствования Петра, т. е. как раз в то время, когда чисто фискальные цели в администрации стали уступать место более широким задачам управления; раннее можно указать только на отдельные бледные опыты, в которых иностранное гораздо более заключалось в названии, чем в содержании. Предварительно были испробованы собственные домашние средства в переустройстве старого, неудовлетворявшего более правительственного механизма.

В работе Милюкова «Государственное хозяйство в России в первой четверти XVIII века и реформа Петра великого» обстоятельно показано, к какому кризису привели попытки преобразования учреждений, предпринятые в первую половину царствования. Здесь выяснено, какое влияние на возникновение административных учреждений этого времени оказывали финансовые потребности, вызванные войною; как непоследователен был ход их переустройства; как административная реформа началась с создания в 1699 году особого ведомства городов с московской ратушей во главе, как следующая затем губернская реформа 1708-1710 годов опрокинула все результаты городской реформы и разрушила только что созданное и начавшее было функционировать ведомство ратуши; как она в то же время нанесла удар и старой системе приказов.

Милюков П.Н. указывает на то, что разрушение старой финансовой системы России XVII столетия сопровождалось развитием новых положительных черт, унаследованных петровской реформой. С одной стороны, организация ратуши символизирует завершение финансовой истории XVII столетия. Но в то же время, Ратуша оказалась в противоречии с новыми военными центральными учреждениями и должна была в конце уступить им. «Итак, где же связь новых учреждений со старыми, когда мы, напротив, должны были подчеркнуть их антагонизм? Действительно, мы не найдем этой связи, если ограничим наши наблюдения рамками старой приказной системы. Приказная администрация XVII века централизовала доход и эта централизационная тенденция завершилась учреждением ратуши. Между тем, Петр в их военных приказах стал централизовать расходы, не заботясь о доходах, пока его хватало. Он  ограничивался тем, что старые денежные средства приказов отвлекал на новые назначения. Но так могло продолжаться только до тех пор, пока старый приказной доход мог поспеть за новыми расходами. Когда же старых средств перестало хватать, Петр так же занимался централизацией дохода, помимо старой приказной системы в руках ближайших доверенных лиц» [Милюков].

В результате, помимо Ратуши и других приказов, вне обычного бюджета у правительства оказались в непосредственном заведывании огромные суммы. При трудном финансовом положении вполне последовательно было обратить это в непосредственное заведывание для нового распределения, и все остальные поступления старых учреждений. Таким образом, в сущности, Ратуши и остальным приказам суждено было быть поглощенным новым приливом централизованного движения, По-видимому, в результате этого последнего шага должно было образоваться окончательное единство: в этом случае связь новой реформы с предыдущими попытками финансовой централизации была бы ясна сама собой. Но в действительности, новая попытка, ступень финансовой централизации приводит нас к неизвестной нам до сих пор форм финансового управления: вместо единой центральной кассы мы видим восемь областных касс, сосредоточенных по областям в руках доверенных лиц.

Политическим инженером Петр был в несравненно меньшей степени, чем корабельным, и все попытки самостоятельной постройки учреждений ему не удавались. И теперь, когда сильно почувствовалась нужда в новых учреждениях, благодаря усвоению новых государственных задач и благодаря распадению старой правительственной системы, эта мысль привычно обратилась туда же в Европу.

Не трудно будет понять, почему именно Шведская система административного управления был выбрана Петром. Прежде всего, сами природные и бытовые условия Швеции казались Петру довольно близко подходящим к таким же условия России: такую мысль он высказывал Бестужеву, отправляя его послом в Швецию; поэтому царь имел основание рассчитывать, что шведская администрация вскоре с небольшим успехом привьется в России. Затем, по своей систематичности, стройности и удобству действия шведские административные учреждения в XVII веке считались лучшими в Европе.

К концу XVII века относится известный общий план разделения России на 8 обширных военных округов, осуществление которого нельзя не видеть в губерниях 1708 года, но учреждение губернии само по себе не решало еще вопроса о проведение областного управления в более правильный и стройный вид. Губернская реформа 1708 года состояла в учреждении 8 местных центров, между которыми были распределены прежние исторические неравномерные воеводские уезды, тянувшиеся ранние к одному московскому центру. Однако процесс совершенствования областной единицы далеко этим не заканчивался, в границах этих громадных пространств которые охватывались губерниями, идет дальнейшая систематизация, складываются крупные деления, занявшие среднее положение между уездом и губернией. За весь период, когда функционировала губерния, т.е. с 1710  до 1719 года, сменяются два рода таких занимавших среднее положение областных единиц, состоявших между уездами и губернским центром. С 1710 до 1715 года такое значение имела обер-комендатская провинция. Как известно, около 1710 г. прежние уездные воеводы переименовываются в комендантов, впрочем это новость была простой переменой имен. Между воеводскими и комендантским управлением можно отметить значительную разницу в том, что в последнем иерархическое отношение получило гораздо большее развитие. 

С 1715 года введено иное деление губернии, гораздо более совершенное. Областные единицы на которые они были подразделены, сделались ландратские доли. По указу 1715 года долею становилась территория, охватывавшая собою определенное число тягловых дворов – приблизительно 5536, причем практика отступила от той цифры в ту или иную сторону. Во главе доли стоял ландрат, по закону подчиненный губернскому ландратскому совету под председательством губернатора. Это областное разделение значительно отличалось от предыдущего тем, что было искусственным. Благодаря этой искусственности, оно, во-первых, стало общим и повсеместным для всей территории России, во-вторых, оно было гораздо более правильным. Это была первая попытка рационального искусственного областного разделения, в основу которого был положен статистический принцип – определение количества тяглового населения. Это разделение близко уже подходило к провинциальному разделению 1719 года.





























































§ 2. Изменение системы губернского правления в 1719 – 1775 году



Обсуждения нового губернского устройства должны были начаться к осени 1718 года, к этому времени нужно было приготовить слияние русских губернских учреждений со шведскими. Областное устройство Швеции слагается из трех ступеней управления, а именно Волость или приход, сотня или дистрикт, и земля.

Через четыре дня после изложенного донесения фикса в заседании 26  ноября, сенатское учреждение о введении шведских губернских учреждений было утверждено Петром и назначен годичный срок для их окончательного устройства, с 1730 года новые учреждения должны были вступить в действие: «а для примера лучшего», «велено было в Петербургской губернии зачать с июля 1719 года по новому.

К сроку когда должны были вступить в действие учреждения Петербургской губернии, распределены были на провинции и города остальных губерний; распределение это было утверждено государем 29-го мая 1719 года по шведскому образцу «в тех провинциях велено быть: в порубежных в знатных – генерал-губернаторам других порубежных провинциях – губернаторам, вице-губернаторам, обер-комендантам и комендантам, а в прочих (кроме Московской) внутренних провинциях же всех – воеводам. По смыслу этого указа «провинции» должны были, очевидно, сделаться высшими областными единицами и устранить вполне старое губернское деление. То же самое предполагается и в инструкции воеводам 1719 года, к которым скоро вернемся. Но на практике старая губерния продолжала сохранять значение высших военных центров, и провинциальный воевода продолжал подчиняться местному губернатору. Таким образом, «провинция» сделалась сначала фактически, а потом, как мы видим, и юридически – подразделением русской губернии, только несколько более крупной, чем до нее была доля. В среднем, новая провинция составлялась, правда, из нескольких старых долей так, что доли должны были соответствовать новому подразделению провинции – дистрикту; но они были крупнее предполагаемых дистриктов, и в прежней системе прямо подчинялись губернии: и начальники долей, ландраты, по своему прежнему положению соответствовали не дистриктивным, а провинциальным властям; при введении новых учреждений с ними пришлось иметь дело провинциальным воеводам, камерирам, казначеям и т.д. От ландратов они принимали дела, во многих случаях ландраты прямо превращались в провинциальных чиновников, особенно в камериров.

К весне 1719 года план провинциального разделения был готов, кроме некоторых деталей, затруднявших сенат, и 29 мая утвержден Петром. Новое разделение должно было вводиться тотчас же.

При образовании провинции принималась во внимание географическая связь местности, включаемая в их состав при распределении городов по провинциям, какое находим в указе 29 мая  1719 года, обозначено расстояние их от провинциальных центров.

Позже мы увидим, как эти провинции дробились на дистрикт. В общем, новое провинциальное разделение было значительным шагом вперед в развитие областной единицы сравнительно с предыдущим губернским. Если воеводские уезды XVII века бывают иногда слишком мелкие, чтобы иметь значение самостоятельной областной единицы, то губерния 1708 года страдала противоположным недостатком – слишком обширными размерами. Деление 1719 года заняло среднее положение между тем и другим, между исторически сложившимся уездом XVII века и губернией начала XVIII века.

Параллельно с однообразием областного разделения, реформа стремилась к однообразию в самом составе и действии областного управления, и в этом отношении делала такой же большой шаг вперед сравнительно с XVII веком.

Областное управление XVII века слагалось из двух ступеней, из которых одна – приказ – находился в центре, и это было наиболее оригинальною чертой этого управления, а другая – воеводское управление – на местности. 

Точно таким же отсутствием однообразных общих начал отличалась и первая ступень областного управления – воеводская администрация в самой местности. И здесь регулятором был тот же правительственный обычай, вносивший в порядки и в приемы этого управления большую пестроту. 

Мы уже видели, что число самостоятельных областных единиц и воеводы, количество которых значительно превышало сотню, непосредственно сносились с Москвою. Воеводы крупных городов, люди высокого служебного ранга, были поставлены в этом отношении в совершенно одинаковые условия с воеводами мелких соседних городов, если последние не были приписаны к главному.

Каждый имел право непосредственного сношения с Москвой, поэтому воевода нередко отказывался исполнять законное требование соседа под тем предлогом, что у него «о том от великого государя указа не прислано». Притом соседние воеводы, благодаря черезполосице областного управления, оказывались подчиненные разным приказам, что в значительной степени затрудняло сношение между ними, так как один отказывался слушать другого без особой послушной грамоты из своего приказа. 

Всю эту путаницу обоих ступеней областного управления реформа заменяла строгим единством. Вводя однообразную и общую для всей России областную единицу, она прежде всего упрощала административные отношения этих единиц к высшим центральным органам, делая их одинаковыми дл всех. 

Она уничтожала деление областного управления на две ступени: все оно теперь сосредотачивалось на месте; она упраздняла областные органы, находившиеся в центре, какими были областные приказы, которые она еще в 1708-10 годах перенесла в местность в виде губернских канцелярий. 

С другой стороны, цен.......................